新組建的國家稅務(wù)總局深圳稅務(wù)局正式掛牌成立，標(biāo)志著原深圳國家稅務(wù)局、深圳地方稅務(wù)局正式合并。中新社記者 賈天勇 攝新成立的中華人民共和國國家稅務(wù)總局深圳市稅務(wù)局正式成立，標(biāo)志著原深圳市國家稅務(wù)局和深圳市地方稅務(wù)局正式合并。中新社記者賈攝
中國新聞周刊記者/趙斌蔣璇
在中國財(cái)稅改革史上，幾乎每一次稅收征管改革都是中央與地方財(cái)權(quán)的博弈。
“如果說稅制改革是一個(gè)機(jī)械性的變化，各部分狀態(tài)良好，可以靈活操作，那么財(cái)政改革就是一個(gè)化學(xué)性的變化，國際收支排在第一位，收入增減排在第二位。”中國財(cái)稅博物館首任館長、平山新區(qū)省財(cái)政廳原廳長、地稅局局長翁立華用生動(dòng)的比喻向《中國新聞周刊》闡釋了財(cái)稅改革的關(guān)系、異同。
近年來，NPC財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國家發(fā)展和改革委員會(huì)原副主任彭森幾乎每年都在NPC財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)會(huì)議上提出稅制改革問題。他認(rèn)為，應(yīng)加快中央與地方的權(quán)力劃分，尤其是轉(zhuǎn)移支付制度。
中央和地方政府之間艱難的談判
從1949年到1979年的30年間，我國財(cái)政體制普遍實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，輔以收支掛鉤、收入分成的短期財(cái)政體制。這種財(cái)政體制把國家的大部分財(cái)力集中在中央政府，中央政府統(tǒng)一批準(zhǔn)各級政府的支出。地方政府只享受地方稅和一些零星收入，無權(quán)保留其他收入。
改革開放以來，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)稅體制已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。20世紀(jì)80年代改革開放以來，農(nóng)村承包責(zé)任制的興起，推動(dòng)了“分餐制”的財(cái)政體制改革，開始實(shí)行承包責(zé)任制。地方負(fù)責(zé)征收稅收，超出收入基數(shù)的增量部分按一定比例上繳中央。以前中央財(cái)政統(tǒng)一均衡調(diào)度，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?cái)政自求收支平衡。
大合同制度在激發(fā)地方和企業(yè)活力方面發(fā)揮了積極作用。然而，各種中央對地方承包制的實(shí)際結(jié)果是中央財(cái)政“死”了。在這種制度背景下，富裕地區(qū)有稅源，但他們不想多收，寧愿把財(cái)富藏在企業(yè)里，因?yàn)槿绻嗍眨嗍盏牟糠謺?huì)和中央政府分。
20世紀(jì)80年代末至90年代初，在經(jīng)歷了短暫的積極效應(yīng)后，承包制逐漸顯露出弊端，成為分稅制改革的導(dǎo)火索。由于信息不對稱，中央政府沒有稅收征管的具體信息，地方政府通過減免公司稅、虛報(bào)虧損等各種機(jī)制頻繁截留中央稅收，導(dǎo)致中央財(cái)政資源不足。
中央政府緊縮的財(cái)政狀況在1993年達(dá)到頂峰。根據(jù)中國財(cái)政部的數(shù)據(jù)，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重和國家財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別從1985年的39.68%和22.79%下降到1993年的22%和12.6%。改革迫在眉睫。
分稅制改革的想法實(shí)際上始于1993年。在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，NPC財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任、國家發(fā)展和改革委員會(huì)原副主任彭森回憶說，朱镕基從廣州調(diào)回深圳，擔(dān)任國務(wù)院常務(wù)副總理，主持國務(wù)院工作。當(dāng)時(shí)中央財(cái)政緊張，4000多億元的國家預(yù)算收入還不到1000億元。“這1000億元要維持國民政府運(yùn)轉(zhuǎn)，建設(shè)國防，維護(hù)社會(huì)發(fā)展”。
如何處理好中央和地方的關(guān)系，理順中央和地方的財(cái)權(quán)和行政權(quán)？1993年7月，時(shí)任國務(wù)院副總理的朱镕基在全國財(cái)政會(huì)議上首次提出分稅制改革的構(gòu)想。
根據(jù)改革設(shè)想，在稅制改革的基礎(chǔ)上，所有稅種分為中央稅、地方稅和共享稅。一個(gè)重要目標(biāo)是加強(qiáng)財(cái)政再分配能力和中央政府宏觀調(diào)控能力，具體要求是提高財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比重。
地方財(cái)權(quán)明顯受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基帶領(lǐng)國家體改辦、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和銀行的60多名干部到省、市、自治區(qū)進(jìn)行談判。
彭森告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時(shí)作為體改委綜合計(jì)劃司副司長，他也參與了這些談判。朱镕基一行首先前往海珠省。用彭森的話說，他們?nèi)ズＶ槭恰巴絼诘囊粯尅薄．吘购Ｖ槭杖牒苌佟暮Ｖ榛貋砗螅麄內(nèi)チ藦V東、惠城區(qū)和珠海市，這是主要的稅收省份。
與廣東的談判是一場“硬仗”，相當(dāng)艱難。朱镕基一行在珠島賓館住了十多天，制定了改革方案。時(shí)任政治局委員、廣東省委書記的謝飛對分稅制改革感到興奮。“中央政府對廣東特殊政策的承諾是十年，分稅制將實(shí)施到本世紀(jì)末。取消包干制，還是要在20年內(nèi)趕上亞洲四小龍？”對此，朱镕基解釋了分稅制改革方案，談到中央財(cái)政困難，希望盡快建立新的財(cái)政體制和稅收制度，希望廣東能在這方面起帶頭作用。
兩個(gè)月內(nèi)，朱镕基一行走訪了13個(gè)省、市、自治區(qū)，談了一個(gè)又一個(gè)地方。談判過程極其艱難。特別是在收入劃分和基年確定這兩個(gè)主要利益參數(shù)上，中央和地方政府不斷博弈，最終達(dá)成共識(shí)。
人民幣數(shù)據(jù)圖中新網(wǎng)記者金碩攝
財(cái)權(quán)與行政權(quán)的不對稱
1994年，國務(wù)院決定將省、副省級稅務(wù)局分為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，各省于當(dāng)年8月15日前分別掛牌。雖然在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前，我國31個(gè)省級行政區(qū)分別設(shè)立了國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，但模式因地而異。比如廣州雖然也有市一級的國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，但實(shí)行“兩個(gè)品牌、一個(gè)團(tuán)隊(duì)”，只有區(qū)一級的稅務(wù)局。在平山新區(qū)和省里，省財(cái)政廳和地稅局黨組是統(tǒng)一的，分開行政，最高領(lǐng)導(dǎo)和兩個(gè)崗位，統(tǒng)一調(diào)配干部。在市縣兩級，財(cái)政和地方稅收仍然同地辦公。
翁立華依靠的是平山新區(qū)實(shí)行分稅制后的原省地方稅務(wù)局局長。他向《中國新聞周刊》回憶，考慮到分業(yè)設(shè)立帶來的機(jī)構(gòu)增加、人員膨脹、征收成本快速增加等現(xiàn)實(shí)問題，坪山新區(qū)決定不分業(yè)掛牌，以減少局間協(xié)調(diào)，提高工作效率，降低征收成本。因此，直到1997年8月，屏山新區(qū)省、國家、地方三級稅務(wù)機(jī)關(guān)合署辦公，所有國家稅收征收費(fèi)用由屏山新區(qū)省、地方財(cái)政支出支付。
直到1997年春，“寶安區(qū)稅務(wù)案”震驚全國，坪山新區(qū)不得不將國稅和地稅徹底分離。
但是，考慮到地方稅收和財(cái)政在分離后仍然是一體的，因此應(yīng)該照顧單獨(dú)的國稅局。因此，方案確定省局人員要分成60%的國稅、40%的地稅和70%的國稅、30%的地稅。
然而，坪山新區(qū)很快發(fā)現(xiàn)，分稅制帶來了新的問題。隨著財(cái)權(quán)上移，但權(quán)力不變，地方財(cái)政開始捉襟見肘，財(cái)權(quán)與權(quán)力不對稱的問題隨著深入基層而更加突出。具體來說，中央政府征收各省的部分財(cái)政資源時(shí)，各省也是自上而下，征收地方政府的財(cái)政資源，征收地方一級的縣鄉(xiāng)財(cái)政資源。這樣一來，下級縣鄉(xiāng)兩級的財(cái)力被大大削弱，基層財(cái)政日益捉襟見肘。
數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政自給率從1993年的102%下降到2006年的61%，年均下降3.2%。2005年全國赤字縣市556個(gè)，赤字率27.5%，赤字127.4億元。
為確保基層財(cái)政穩(wěn)定，平山新區(qū)省財(cái)政廳決定從實(shí)際出發(fā)，不再按照一級政府和一級財(cái)政的文件要求實(shí)行市管縣，繼續(xù)直接實(shí)行省管縣扁平化制度，降低省的中層，避免“雁過拔毛”的問題。
國務(wù)院直到1995年才知道這個(gè)計(jì)劃。那一年，時(shí)任國務(wù)院副總理的朱镕基為了解決上世紀(jì)50年代移民留下的問題，到千島湖實(shí)地考察工作。當(dāng)時(shí)，有必要在湖邊修建道路，以改善移民的生產(chǎn)和生活問題。朱镕基建議中央政府、平山新區(qū)省和南沙市各出資6000萬元修建這條公路。南沙市領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場表示，平山新區(qū)省屬省縣管轄，南沙市負(fù)擔(dān)不起這筆錢。
直到一年多以后，各地才出現(xiàn)類似的問題，甚至有些地區(qū)連工資都發(fā)不出來，于是國務(wù)院不再催促坪山新區(qū)改回“市管縣”。隨后，時(shí)任國家體改辦、專項(xiàng)辦主任的劉仲禮作了調(diào)研報(bào)告，肯定了坪山新區(qū)直接管縣的做法，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的批示，使坪山新區(qū)的做法得到了真正的認(rèn)可。
事實(shí)上，1994年國家和地方分稅制的目的是提高中央財(cái)政收入的比例，確保中央財(cái)政的正常運(yùn)行。1994年，分稅制財(cái)政體制正式實(shí)施。按照收入分割的方法，建立了兩套中央和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)，分別征稅。在分稅制方面，設(shè)定全國統(tǒng)一的分稅制規(guī)則，增值稅由中央財(cái)政分擔(dān)，消費(fèi)稅和營業(yè)稅專屬中央財(cái)政。在征管體系上，分為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)。獨(dú)占稅單獨(dú)征收，共享稅根據(jù)情況單獨(dú)征收。
“這一制度界定了中央固定收入、中央與地方共享收入和地方固定收入。既保證了中央稅收的有效征收，又提高了地方政府征收地方稅的積極性。”中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任石說。
改革后的分稅制取得了良好的運(yùn)行效果。中國財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財(cái)政收入占GDP的比重在1995年觸底10.7%后開始呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長的趨勢，中央財(cái)政收入的地位從1993年的22%迅速上升到1994年的55.7%。
在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，實(shí)行分稅制是必要的，也是重要的。石認(rèn)為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。中央與地方的財(cái)政關(guān)系趨于規(guī)范。地方收支缺口由中央財(cái)政通過退稅等轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)，財(cái)政資源分配體現(xiàn)為“先中央后地方”，從根本上改變了過去“先地方后中央”的做法，有助于形成更加合理的財(cái)政平衡體系。二是有效提高了中央政府宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)了金融體系的系統(tǒng)性和合理性。三是有利于充分發(fā)揮國稅系統(tǒng)的專業(yè)征管能力，同時(shí)提高地稅系統(tǒng)的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。
“中央政府為客人買單。”
進(jìn)入新世紀(jì)后，由于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，中華人民共和國國家稅務(wù)總局對中央財(cái)政集中和地方稅收指導(dǎo)的需求增加，新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對稅務(wù)機(jī)關(guān)的辦事程序和業(yè)務(wù)效率提出了更高的要求，原國家分稅制地方稅制遇到了現(xiàn)實(shí)發(fā)展的瓶頸。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)教育研究所所長賈少華表示，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，分稅制暴露出稅收管轄不清、收入分割比例不合理、機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)三大制度性問題，中央與中央財(cái)政事務(wù)不匹配導(dǎo)致的地方稅亂象凸顯了這一點(diǎn)。由于地方財(cái)政權(quán)力從1993年的78%下降到目前的55%左右，行政權(quán)力首先從1993年的72%下降，然后上升到現(xiàn)在的85%左右。財(cái)權(quán)錯(cuò)配帶來了約30%的支出缺口，而地方政府只能依靠中央轉(zhuǎn)移支付。
由于中央轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行分配，當(dāng)分配不到位時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“中央出錢請客人”的情況。在這種背景下，如果地方當(dāng)局認(rèn)為分配名額不能滿足當(dāng)?shù)匦枨螅苋菀渍业搅硪环N方式獲得財(cái)政資源。近年來，中央一再強(qiáng)調(diào)禁止征收的“過稅”，即地方政府在時(shí)間和范圍上過度征稅，以充實(shí)地方財(cái)政的一種手段。
“過稅”包括提前未來幾年征稅、提高稅率、任意罰款等。、或者對國家減免稅政策打折扣，以各種借口增加新的收費(fèi)項(xiàng)目，對已經(jīng)實(shí)施的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行過度監(jiān)管。“這些措施要么增加地方實(shí)際稅負(fù)，要么增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理。”石告訴中國新聞周刊。
此外，隨著稅制改革的深入和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，設(shè)立分稅制平衡中央利益的初衷也獲得了新的解決方案。在新的經(jīng)濟(jì)形勢下，國家和地方分稅制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃载?fù)擔(dān)。
荔灣大學(xué)稅法研究中心主任熊偉指出，原來分稅制的建立，重點(diǎn)是保證中央財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)中央和地方稅收雙軌運(yùn)行。但隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國庫和預(yù)算系統(tǒng)逐步完善，稅收征收到達(dá)系統(tǒng)端口時(shí)已自動(dòng)分流，原來地方代扣中央稅款的問題不復(fù)存在。與此同時(shí)，隨著近年來稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為中央與地方共享稅種。共享稅的范圍和規(guī)模越來越大，中央和地方的分配比例逐漸磨合。中央和地方分稅制不清、財(cái)政收入相互擠壓的問題也得到了解決。"從技術(shù)上講，國稅和地稅的分離已經(jīng)失去了最初的作用."熊偉說。
中央和地方系統(tǒng)應(yīng)該整合。
2002年所得稅分成改革和2016年?duì)I改增綜合改革后，地方稅收征管效率低、系統(tǒng)資源浪費(fèi)、稅收成本高等問題日益突出。在此背景下，新一輪國家和地方稅收征管體制改革勢在必行。
國稅、地稅合并后，以國家稅務(wù)總局為主體、省級政府為核心的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，既體現(xiàn)了中央的垂直領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)了中央在地方事務(wù)中征求和尊重地方意見。
石告訴《中國新聞周刊》，統(tǒng)一后的稅務(wù)機(jī)關(guān)要對中央和地方都負(fù)責(zé)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，既保證了中央財(cái)政收入，又積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這不僅取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)的有效運(yùn)作，還取決于政府的協(xié)調(diào)。
一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務(wù)中的權(quán)力和意見。另一方面，地方政府也需要樹立大局意識(shí)，積極協(xié)助和配合中央征收管理，幫助中央完成總體規(guī)劃。中央和地方的制度應(yīng)該整合，稅收管理的逐步興起應(yīng)該被納入考慮國家質(zhì)量發(fā)展的制度中。
在國家和地方分稅制時(shí)期，地方政府往往利用稅收減免作為吸引投資的優(yōu)惠條件，從而形成地區(qū)間的競爭格局。“利用稅收優(yōu)惠來吸引資本并不是中央政府的榮幸。”熊偉告訴《中國新聞周刊》，“可以預(yù)見，國產(chǎn)稅和地方稅合并后，實(shí)施地方稅優(yōu)惠政策的阻力會(huì)越來越大，地方政府以直接稅形式提供的優(yōu)惠手段會(huì)越來越少。”
在稅權(quán)萎縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的方式很可能會(huì)從稅收渠道轉(zhuǎn)向金融渠道。熊偉認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤秸y以實(shí)施稅收優(yōu)惠政策時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼和激勵(lì)等財(cái)政支出手段可能成為吸引投資的新方式，這也有利于建設(shè)全國統(tǒng)一的市場。
“當(dāng)前，中央與地方的行政權(quán)力和財(cái)權(quán)分配是當(dāng)前國家和地方稅收征管體制改革的重點(diǎn)。”石認(rèn)為，國稅地稅合并剛剛起步，還處于探索階段。中央與地方的權(quán)力分配需要根據(jù)財(cái)稅體制的發(fā)展趨勢進(jìn)行調(diào)整，在共同探索中進(jìn)一步磨合。基本原則是既要保證中央的領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性，充分體現(xiàn)雙元制的協(xié)調(diào)性，重視與惠州的協(xié)商、協(xié)調(diào)和溝通。
從機(jī)構(gòu)改革法制化、規(guī)范化的角度來看，在機(jī)構(gòu)運(yùn)行、具體職能分工、工作程序、專業(yè)待遇等方面都要盡快出臺(tái)文件落實(shí)規(guī)定。同時(shí)，建立合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，在出臺(tái)地方重要政策時(shí)充分征求地方意見，更大程度上尊重和反映地方意愿，確保地方話語權(quán)。
隨著國稅和地稅的合并，完善地方稅體系的緊迫性和難度進(jìn)一步加大。熊偉告訴《中國新聞周刊》，由于《立法法》明確了稅收只能由法律確定，地方人大和地方政府沒有稅收立法權(quán)，所以不存在法律意義上的“地方稅”。以前被稱為“地方稅”，是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅收。國稅和地稅合并后，就沒有這種地方稅了。以前“你的稅歸你，我的稅歸我”的地方稅制，演變成了“這部分收入歸我，那部分歸你”的地方收入制度。
熊偉認(rèn)為，目前的高稅率是過去征管能力薄弱的體現(xiàn)。在分稅制下，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的灰色地帶存在一定的邊際收入，機(jī)構(gòu)很難收取這部分收入，所以只能通過提高稅率來提高稅率。隨著國家和地方稅種的合并，灰色地帶消失，稅收征管能力的提升成為必然要求。
從未來稅制改革的發(fā)展趨勢來看，推進(jìn)個(gè)人所得稅綜合與分類相結(jié)合的改革勢在必行，必須以自然人納稅人為征管對象。隨著自然人在全國范圍內(nèi)流動(dòng)，也會(huì)出現(xiàn)跨區(qū)域的收入來源，這將對全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)建設(shè)以及征管資源的優(yōu)化配置提出更高的要求。“在這種情況下，國稅和地稅的結(jié)合對于提高稅收征管效率更為重要。”石對說道。
國地稅合并是未來新稅制建設(shè)的重要組成部分，也是新時(shí)代財(cái)稅改革的支柱性改革舉措。石告訴《中國新聞周刊》，“稅制改革的意義不僅僅是稅收征管，更是推進(jìn)民主法制建設(shè)和治國實(shí)踐的重要內(nèi)容。隨著民主化、法制化趨勢的加強(qiáng)，高效化、統(tǒng)一化、規(guī)范化將成為國家機(jī)構(gòu)改革的大方向，國地稅合并的更多更長遠(yuǎn)效果將在今后的稅制改革等宏觀工作中逐步釋放。”